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Ação Civil Pública

A Ação Civil Pública, muito embora não esteja prevista no Título II da Constituição, referente aos direitos e garantias fundamentais, deve ser alinhada aos demais remédios constitucionais ali existentes. Isto porque, afinal, esta garantia jurídica, ao lado da Ação Popular, constitui meio de defesa e proteção do interesse público.

Trata-se, conforme dispõe o art. 129, III, da Lei Maior, de uma atribuição do Ministério Público, a quem compete promovê-la para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Mas isto não significa, contudo, que venha a ser uma competência exclusiva do Ministério Público, porque, conforme o disposto no art. 129, § 1º, a sua legitimação para as ações civis públicas não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto na Constituição e na legislação pertinente à matéria.

Neste caso, a Lei nº 7.347/85, que disciplina a Ação Civil Pública nos casos descritos pela própria, versa que a legitimidade para a propositura da ação cabe não somente ao Ministério Público, mas também às pessoas jurídicas estatais, autárquicas, às associações constituídas para a proteção do meio ambiente ou para a defesa do consumidor, ou do patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

De toda forma, o Ministério Público atuará sempre como fiscal da lei, ainda que não seja parte ativa do processo, muito embora venha a assumir esta titularidade quando haja a desistência ou abandono na parte legitimada.

Outro aspecto do âmbito de atuação do Ministério Público é observá-lo como o titular exclusivo para a propositura do inquérito civil público, pelo qual poderá o Parquet descobrir a real lesão, através de ampla coleta de provas. Este inquérito, que pode ser feito de ofício ou mediante provocação, seria procedimento investigatório sobre a ocorrência da lesão, fornecendo elementos para a propositura da Ação Civil Pública, mas também possibilitaria a regularização da situação na esfera administrativa. Nele, em princípio, seria possível a realização de acordo em que se dará o compromisso da cessação da lesão e/ou reparação de dano, evitando-se, assim, a propositura da Ação Civil Pública. A Ação Civil Pública é como um processo objetivo ou sem partes, porque a parte autora não atua em defesa de situações subjetivas. Na medida em que o seu escopo é garantir a tutela do interesse público, a eficácia da decisão proferida na ação civil, para o caso de sentença civil, perfaz coisa julgada erga omnes. Por outro lado, o seu objetivo precípuo é a impugnação direta e frontal da legitimidade de ato normativo, não se tratando de discussão sobre aplicação de lei a caso concreto, tampouco da norma abstratamente em face da Constituição.

Nesse sentido, a Ação Civil Pública não deve questionar a constitucionalidade de lei ou ato normativo, para que não se chegue a um resultado que subverta todo o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil. Segundo Gilmar Ferreira Mendes, outrossim, tem-se de admitir a inidoneidade completa da Ação Civil Pública como instrumento de controle de constitucionalidade, seja porque ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no plano da jurisdição do primeiro grau, seja porque a decisão haveria de ter, necessariamente, eficácia transcendente das partes formais.

A Ação Civil Pública tem caráter de direito social, o qual seria um tertium genus, que não seria público nem privado. Seria o direito destinado a amparar os “hipossuficientes”, os quais seriam as pessoas mais frágeis na relação jurídica, mas levando-se em conta que toda ação jurídica é publica, porque proposta perante o Estado.

Para Hely Lopes Meirelles, Ação Civil Pública “é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e por infrações da ordem econômica (art. 1º), protegendo , assim, os interesses difusos da sociedade. Não se presta amparar direitos individuais nem se destina à reparação de prejuízos causados a particulares pela conduta, comissiva ou omissiva, do réu “.

Para concluir, averbe-se que a Ação Civil Pública objetiva uma sentença indenizatória pelo dano causado ao interesse público, uma vez que o remédio constitucional é destinado à reconstituição dos bens lesados. O réu somente se escusa da condenação se provar não ser o responsável pela lesão de interesse difuso ou coletivo. Além disso, em tendo a ação por objeto o cumprimento de uma obrigação de fazer ou não fazer, o não cumprimento do judicialmente determinado poderá redundar em pena de multa diária, independentemente de requerimento do autor.

NATUREZA JURÍDICA

A Ação Civil Pública tem natureza de ação de conhecimento do tipo condenatório – condenação de pagamento em dinheiro ou cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º) –, enquadramento nessa as de responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, de ordem econômica, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Os doutrinadores, entre eles Hely Lopes Meirelles, Rodolfo de Camargo Macuso e Hugo Mazzilli, são unânimes em afirmar que a Lei nº 7.347/85 é de caráter processual, sendo então ela adjetiva ou instrumental, que sua aplicação depende de uma lei material, no âmbito nacional, estadual ou municipal, a qual tipifique o ato lesivo da infração, visto que ela oferece os instrumentos processuais hábeis a proteger, em juízo, o interesse metaindividual reconhecido por Leis do Direito Material.Mesmo encontrando na lei artigos como: o art. 10, que tipificou uma figura penal e o art. 13, que determina a criação de um Fundo – para gerir os recursos pecuniários, e para recompor o(s) dano(s), que são entendidos como natureza material -, a Lei não perde seu caráter adjetivo, pois esta aplicabilidade somente ocorrerá no transcorrer processual. À vista do exposto, comungo com esta corrente, que afirma ser esta uma lei de índole predominantemente processual, pois a sua natureza é processual.

A Ação Civil Pública é uma Lei eminentemente adjetiva, e a sua aplicabilidade depende de uma Lei material, que normatiza e tipifica a conduta social, a ser observada ou seguida por todos.

OBJETO

A Ação Civil Pública, disciplinada pela Lei nº 7.347/85, é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artísticos, estéticos, históricos, turístico e paisagístico (art. 1º), protegendo, assim, os interesses difusos da sociedade, nas ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais. O objeto é a pretensão exteriorizada através do pedido, que coloca em marcha o processo e, por isso, é o ato mais importante do autor e, consequentemente, fixa os limites judiciais, resultado na sentença, distinguido em pedido imediato e mediato: o primeiro é a manifestação inaugural do autor, é o fim que o direito garante, que se relaciona à pretensão a uma sentença, a uma execução ou medida cautelar, põe a parte em contato direto com o direito processual; o segundo é o fim que o direito garante, é o próprio bem jurídico que o autor procura proteger com a sentença (o valor do crédito cobrado, a entrega da coisa reivindicada, o fato a ser prestado, etc.), põe a parte em contato com o direito substancial, é o bem material ou imaterial pretendido pelo autor. O pedido permite múltiplas formulações: simples, cumulado, alternativo, eventual.

O objeto tutelado na Lei nº 7.347/85 não é o “interesse público”, e sim, “o interesse difuso” relacionado em seu art. 1º. A Lei cuida, sem dúvida, dos interesses difusos no sentido tradicional da palavra, mas antes interesses privados, de dimensão coletiva.

Com a sanção do Código do Consumidor (art. 110 da Lei nº 8.078/90) resgatou-se e ampliou-se o campo de abrangência da Ação Civil Pública, pois permitiu tutelar a defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo (art. 1º, inc. IV), passando a compreender, com isso, que a Lei nº 7.347/85 não só cuida da proteção do interesse individual, e sim, protege os interesses metaindividuais, relacionados com a moral e patrimonial, pertencentes a um número disperso ou indeterminado de pessoas, alçando quaisquer ações que defendem o patrimônio público e social com interesses supraindividuais, sempre tratados em dimensão coletiva (art. 1º e inciso).

O objeto aqui se tornou o mais amplo possível, “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”, assim abrangendo todo interesse supraindividual, pois é dever e interesse do Estado proteger a sociedade civil, em sua dimensão coletiva, estendendo também aos danos morais, e não somente aos patrimoniais.

O processo coletivo possibilitou aos seus legitimados invocarem a tutela jurisdicional para defender e proteger interesses de terceiro, de dano patrimonial e moral, reprimindo ou impedindo danos ao meio ambiente, dos consumidores, bens e direitos valor artísticos, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Atualmente, com a vigência do Código de Defesa do Consumidor, passou a ser tutelado qualquer dano ou ameaça de dano, patrimonial e moral, dos interesses difusos, ou seja, os interesses supraindividuais – aqueles que estão acima do individual, pertencem a mais de uma pessoa, é de natureza coletivo. Então aplica-se na Ação Civil Pública o previsto no Código de Processo Civil e no Código de Defesa do Consumidor.Assim podemos dizer que todos os provimentos jurisdicionais do Código do Processo Civil, tais como tutela principal, tutela cautelar, tutela antecipada, mandado liminar, recursos, ritmo processual, constitucional e outros aplicam-se para a defesa dos interesses metaindividuais.

DISTINÇÕES ENTRE AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR

Ação Popular – o cidadão demanda em nome próprio, defendendo o interesse da coletividade, é a legitimidade ativa ordinária – o lesado em nome próprio defende seu interesse.

É o meio constitucional posto à disposição dos cidadãos natos ou naturalizados, no gozo de seus direitos políticos, para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos, ou a estes equiparados, ilegais e lesivos do patrimônio público ou de entidade em que o Estado participe, à moralidade administrativa e ao meio ambiente natural e cultural, regulamentada pela Lei nº 4.717/65.É ação de conhecimento, facultando instrução probatória ampla, com natureza declaratória ou constitutiva negativa, reservada exclusivamente aos cidadãos, pessoas físicas, ação de titularidade pessoal não admitindo substituição processual (discutível), como ocorre na Ação Civil Pública.

Ação Civil Pública – defende interesse de outros em nome próprio, é a legitimidade ativa extraordinária – possibilidade de alguém em nome próprio defender interesse alheio (art. 6º do CPC), ocorrendo a substituição processual, a legitimidade aqui é concorrente e disjuntivo (art. 5º, e incisos da Lei nº 7347/85).Segundo Rodolfo de Camargo Macuso, é “justamente porque o erário vem a ser aspecto pecuniário do patrimônio público, sendo este último comum tanto à Ação Popular quanto à Ação Civil Pública (CRFB, art. 5º , LXXIIII; 127 e 129, III).”

Distinguir a Ação Popular da Ação Civil Pública se faz necessário para entendermos a diferença entre elas, pois o assunto objeto de uma pode constituir objeto da outra, ou seja, os denominados “interesses difusos”, relativos aos consumidores, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural do País, a tutela de ambas, estão entrelaçadas, diferenciados somente na legitimatio ad causam.

Melhor esclarecendo, pode propor a Ação Civil Pública aqueles que têm a legitimidade ativa e concorrente (art. 5º e incisos da Lei nº 7.347/85 e art. 82 e incisos da Lei nº 8.078/90), a relação de interesse e legitimação, conhecida nas ações de caráter privado, interesse individual, não é a mesma quando se trata de Ação Civil Pública de natureza coletiva; nesta, o bem da vida perseguido não concerne especificamente ao autor, que ali comparece para defender interesse de outros, no caso são difusos, espraiados num contigente indeterminado de pessoas, e o seu interesse processual decorre, basicamente, da necessidade desse recurso jurisdicional, nada tendo a ver com a titularidade do interesse, pois esse pertence à coletividade e é defendido por força da lei em tela. É a chamada legitimação extraordinária já referenciada acima, ou seja, a possibilidade de alguém, em nome próprio, defender interesse alheio (art. 6º do CPC). Quando isso ocorre, configura-se verdadeira substituição processual, inconfundível com a representação; nesta última, alguém em nome alheio, defende o interesse alheio, isto só é possível com a sanção da Lei nº 7.347/85, pois esse princípio fere o art. 3º do Código de Processo Civil, que determina para a propositura de ação a necessidade de ter interesse e legitimação.

Por Mateus Matos