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O Princípio da Legalidade e o Processo Administrativo Tributário

De acordo com BANDEIRA DE MELO (2004, p. 90), o princípio da legalidade é capital para configuração do regime jurídico-administrativo. Para o doutrinador, o princípio da legalidade, no Brasil, significa que a Administração nada pode fazer senão o que a lei determina. É o fruto da submissão do Estado à lei. Nas palavras do autor BASTOS (2002, p. 529) “A regra de ouro que preside a atividade administrativa é o ser ela cumprida sempre debaixo de lei”. Trata-se da legalidade administrativa, consagrada no art. 37, caput, CF/88, com alteração dada pela Emenda Constitucional n.19, de 04 de junho de 1998.

No Direito Positivo Brasileiro, esse postulado, também está contido no art. 5º, II, da Constituição Federal de 88, que estabelece “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. De tal modo, a Administração não pode, por simples ato administrativo, compelir ao particular a agir de acordo com sua vontade.

No plano do Direito Tributário, outrossim, temos a chamada legalidade tributária, pela qual é defeso aos entes federativos exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (art. 150, I, CF/88).

MARINS (2002, p. 174) acrescenta uma outra legalidade pela qual a Administração Pública do mesmo modo está submetida. É a da denominada legalidade objetiva , primado comum ao procedimento e ao processo administrativo fiscal. Segundo o tributarista, embora o Estado tenha a prerrogativa de promover as providências para a formalização de sua relação de crédito em face do contribuinte, somente pode fazê-la com observância às normas jurídicas que as disciplinam e instrumentalizam.

Nenhum ato administrativo-fiscal, seja de formalização seja de julgamento, dispõe MARINS (2002, p. 175), pode ser discricionário, pois as atividades de fiscalização, apuração, lançamento e julgamento são atividades administrativas plenamente vinculadas (art. 3º do CTN). E sendo assim, devem atender às normas jurídicas de procedimento e processo administrativo-fiscais na medida de sua integridade constitucional e infraconstitucional ao sistema jurídico que rege a relação jurídico-tributária. Nesse particular, destaca o artigo 2º, parágrafo único, inciso I da Lei Geral do Processo Administrativo Federal (LGPAF), Lei nº 9.784/99:

Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito.

O sistema tributário pátrio compreende um conjunto de normas não apenas de instituição (legalidade tributária), modo de arrecadação, limitações à imposição, fiscalização, formalização e cobrança (legalidade administrativa), mas também de normas que regulamentam e instrumentalizam o processo tributário (legalidade objetiva).

Ao examinar o princípio da legalidade objetiva, MARINS (2002, p. 173) destaca quais os princípios devem incidir, especificamente, em cada etapa da atividade administrativa tributária. A despeito dos princípios aplicáveis à etapa processual, enumera os seguintes: do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, da ampla instrução probatória, do duplo grau de cognição, do julgador competente e da ampla competência decisória. Como se verifica, não obstante seja o primado do Estado Contemporâneo em submeter a Administração Pública à aplicabilidade da lei (saliente-se, refere-se à legalidade administrativa), é sabido, sem sombra de dúvida, que a República Federativa do Brasil comporta um sistema constitucional complexo, onde também erige as prerrogativas da Administração e os direitos e garantias dos administrados. No campo processual administrativo, projetam-se constitucionalmente alguns direitos e garantias dos administrados: “devido processo legal”, “ampla defesa” e “contraditório”.

Sob essa ótica, o princípio da legalidade basicamente pode ser visto sob dois aspectos: de um lado, pelo primado da legalidade administrativa, onde a vontade estatal só pode fazer algo senão em virtude de lei; do outro lado, pelo primado da legalidade objetiva, pela qual a atividade administrativa processual está submetida à observância das normas que a disciplinam e instrumentalizam.

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