A Contribuição de Melhoria tem tido alguns desvios de entendimento e aplicabilidade. Até porque, é um tributo que pode ter como sujeito ativo, a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, embora este último seja o que com mais freqüência seja vislumbrado como ente tributante. Confusões sobre sua aplicação, critério e base de cálculo são muito comuns, entre operadores do direito em geral e governantes. Primeiramente, para melhor análise do Tributo em voga, vale observar o que discorre o art. 145, III da CF/1988:” A União, Estados, Municípios e o Distrito Federal poderão instiuir: … III – contribuições de melhoria, decorrente de obras públicas.” (Grifo nosso).
Desta forma, observamos que o primeiro requisito para a existência da contribuição de melhoria, seria a “realização de obras públicas”. Requisito que obriga que a obra seja pública e que a melhoria seja decorrente desta, como vamos analisar.
Como outro requisito, o mais essencial, é que tenha havido uma valorização do imóvel. Fato que no Direito Tributário se enquadraria como o fato gerador, ou seja o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização do imóvel, conforme entendimento pacífico do STF (RTJ 86/598; 138/600; 138/614)
Destarte, a valorização faz nascer o dever de pagar o tributo. O que podemos questionar é: quando se deve pagar? Ora, se é necessário a valorização, parece-nos necessário o término da obra para averiguação de tal valorização, entendimento compartilhado com a jurisprudência, conforme se observa:
TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. ” Pavimentação de via pública. Nulidade do lançamento. 1. O lançamento efetuado apenas com base no custo da obra dividido pela metragem de pavimentação asfáltica existente na frente do imóvel é absolutamente nulo, pois não leva em consideração o fato gerador da contribuição de melhoria, qual seja, a valorização imobiliária provocada pela realização de uma obra pública. 2. Além disso, somente depois de pronta a obra pública e verificada a existência de valorização de imóveis que ela provocou é que se torna admissível a tributação por via de contribuição de melhoria. Apelação provida”.(Ac.un.da 8ª C. Civ do TA PR – Ac78.455-8 – Rela. Juíza Rosene Arão de Cristo Pereira, Substituta – j.02.10.95 – Apte.: Brasil Indústria Têxtil Ltda.; Apdo.: Município de Maringá – DJ PR 13.10.95,p62 – ementa oficial)
É também o que depreende o comando do art. 9ª do DL 195/67, notado na transcrição a seguir:
“Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, de modo a justificar o início da cobrança de Contribuição de Melhoria, proceder-se-á ao lançamento referente a esses im´veis depois de publicado o respectivo demonstrativo decustos”. O critério de valorização prevalece como o requisito mais importante do tributo em comento, e não o critério do benefício. Pois o que deve haver para incidir o tributo de contribuição de melhoria, ou ainda, o fato gerador é a valorização imobiliária. Tal pensamento é acompanhado pelo STF ao explicar que toda valorização gera benefício, mas nem todo benefício gera uma valorização correspectiva. Confusão que fez necessário o posicionamento do STF, haja vista que a Constituição de 1967-1969 no art. 18, II fazia referência a “valorização de imóveis”, e a EC nº 27 de 1º de dezembro de 1983 substituiu a expressão por “imóveis beneficiados”.
Contribuição de Melhoria x Taxa x Recapeamento Asfáltico
Discussão incide na remuneração e na obra que fora realizada. Quanto a remuneração, surgiram em nosso ordenamento as chamadas “taxas de pavimentação asfáltica” ou “taxas de asfaltamento”, forma de tributar já extirpada e dada como incorreta por nossos tribunais (RREE 89.749; 90.090; 121.617) pelo simples de, no caso, por haver a falta dos requisitos de especificidade e divisibilidade, essenciais para utilização da Taxa como forma de remuneração.
Também objeto de discussão, a realização de obra de “recapeamento asfáltico”, pois este, ao gerar apenas benefício, e não valorização, não pode ser fato gerador da contribuição de melhoria, conforme jurisprudência abaixo:TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. RECAPEAMENTO ASFÁLTICO. Valorização do imóvel necessária. Mesmo à luz da vigente Carta Magna, continua pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o fato gerador da contribuição de melhoria é a efetiva valorização do imóvel, pelo que o recapeamento de via pública já asfaltada, por si só, não autoriza a cobrança do tributo pelo Município. Apelação desprovida e sentença mantida em grau de reexame necessário. (Ac.un. da 4ªC Civ do TA PR – RN e AC 101.960-7 – Rel. Juiz Ruy Cunha sobrinho – j.30.04.97 – Apte.: Município de Maringá; Apda.: Ana Maria Palmieri – DJ PR 16.05.97, p.138 – ementa oficial)
Limites
Que a caracterização da legitimação da cobrança se dá na execução da obra pública, já está pacífico. Mas quanto ao limite de arrecadação podemos analisar o que dispõe o art.81 do CTN:”A contribuição de melhoria (…) é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel público”. Deste dispositivo podemos retirar dois limites e critérios: o primeiro deles, seria o limite total da despesa realizada vinculado como limite de arrecadação; o segundo, é a estipulação de um limite individual, como sendo o acréscimo de valor que da obra resultar.
O limite de arrecadação, que já veio regulado em Constituições anteriores, não veio regulado na CF/88, embora tenha sido o disposto no art.81 do CTN recepcionado pela mesma, sob pena de tolerar o enriquecimento sem causa do Estado.
Já o limite individual, ou seja, a valorização do imóvel, servirá como base de cálculo para o tributo, tendo como valorização do imóvel, o valor aferido após o término da obra.
Base de Cálculo
Como já mencionado, a base de cálculo da contribuição de melhoria é o “plus” valorativo ou o acréscimo de valor . Ou seja, é a valorização deduzida de uma operação aritmética abraçada pelo Egrégio STJ, como se nota abaixo:CONRIBUIÇÃO DE MELHORIA. LANÇAMENTO.A turma, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal e do STF, decidiu que a base de cálculo da contribuição de melhoria é a diferença entre o valor da propriedade antes e depois de realizada a obra. O ente público, além de provar a realização da obra, terá de demonstrar a valorização da propriedade provada. Portanto, é ilegal o lançamento do tributo pela municipalidade baseado apenas no custo da obra. Precedentes citados – do STJ: Resp 169.131 – SP, DJ 03.08.1998; Resp 35.133 – SC, DJ 17.04.1995, e Resp 634 – SP, DJ 18.04.1994 – do STF: RE 116.148 – SP, DJ 21.05.1993; RE 116.147 – SP, DJ 08.05.1992; e Resp 200.283 – SP, Rel Min. Garcia Vieira, julgado em 1995.
Apuração da Zona valorizada
O aspecto mais intrincado da cobrança da Contribuição de Melhoria, é a identificação da zona de influência da obra pública. Por este motivo, os municípios vêm cobrando este tributo somente quando da realização de obras de pavimentação de vias e logradouros públicos, forma que facilita a identificação da zona de influência.
Podemos concluir, então, que a contribuição de melhoria é um tributo bilateral, sinalagmático ou contraprestacional, seu fato gerador é instantâneo e ocorre uma única vez, quer seja, o pagamento é único. E o sujeito passivo é o proprietário do imóvel, não devendo ser alterado. Conforme preconiza a dicção do art. 123 do CTN, as convenções particulares não poderão ser opostas ao fisco.
